■ 撫順市中級人民法院行政合議庭多次建言市政府,、市委政法委后，市政府辦公廳下發(fā)《撫順市縣（區(qū)）和市直部門目標(biāo)績效考核方案》,，其中“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”赫然在列,。
■ 撫順中院行政庭庭長王昱說,，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是法治政府建設(shè)的“風(fēng)向標(biāo)”，是有效化解行政爭議的“助推器”,，更延伸了審判職能,。對于規(guī)范行政執(zhí)法活動、促進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要的現(xiàn)實意義,。
核心提示
2013年全年,，撫順市中級人民法院行政合議庭收案數(shù)量是93件，到2016年,，這個數(shù)字翻了4倍,。對于這個只有9個人的法庭來說，“案多人少”矛盾格外突出,。
頗讓人意外的是,，收案量最多的2016年，該庭的案件審結(jié)率為75.37%,，且發(fā)改率為零,，其審判績效綜合排名全院第一，人均辦案數(shù)全院第一,。
近日,，省高級人民法院又公布一組數(shù)據(jù)：今年上半年全省行政機關(guān)負(fù)責(zé)人平均出庭應(yīng)訴率為18.4%，撫順市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率為全省最高,，達(dá)到了46.2%,。
這些數(shù)據(jù)之間有哪些千絲萬縷的聯(lián)系？撫順中院是怎樣督促行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的,？
7月28日,，撫順縣副縣長陳躍剛（右一）出庭應(yīng)訴
列入考核
打破“民告官難見官”困局
7月28日上午，撫順中院第二法庭內(nèi),，撫順縣副縣長陳躍剛作為行政機關(guān)負(fù)責(zé)人,，坐在了被告席上。
當(dāng)原告對被告的舉證內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)證時,，他眉頭微蹙,，除了認(rèn)真聆聽，還時不時地在本子上記著什么,。庭審結(jié)束后,，前來旁聽的撫順縣救兵鄉(xiāng)康西村村民（原告方）圍上前去，陳躍剛一邊耐心解釋,，一邊艱難地擠出了法庭,。“從2014年5月到撫順縣掛職，這是我出庭應(yīng)訴的第八個案子了。”陳躍剛說,。他出庭應(yīng)訴的案件,，絕大多數(shù)是2009年到2010年征地時的遺留問題。
“因征地補償引發(fā)的行政訴訟從2013年底開始增多,，這類糾紛,，原告人數(shù)眾多，民告官卻難見官,，矛盾很難化解,。”從那時起，撫順中院行政庭庭長王昱就開始思索如何促進(jìn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴這項工作,。2014年初,，他把初步想法向院里匯報，“領(lǐng)導(dǎo)高度重視這項工作,，在與市政府相關(guān)部門的會議,、培訓(xùn)中建議行政‘一把手’出庭應(yīng)訴，我還寫了一份建議書,。”記者在王昱拿著的《關(guān)于建立撫順市行政機關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度的建議》上看到,，他草擬了15條行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的具體內(nèi)容，包括哪個部門對這一工作負(fù)有指導(dǎo),、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的職責(zé)等,，非常詳盡。
王昱說,，2015年《行政訴訟法》修正后,，“民告官”受理案件門檻降低,、受案范圍擴大直接導(dǎo)致了行政訴訟量呈現(xiàn)井噴式的增長,，同時，該法規(guī)也第一次明確了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度,。“行政庭遇到了空前的挑戰(zhàn),，各類疑難案件頻頻出現(xiàn)，原,、被告雙方大多舉證不能,，這種情況下‘一把手’再不出庭，案件審理難度特別大,。”當(dāng)年年初,，在撫順中院的建議下，撫順市委政法委強力推動,，撫順市監(jiān)察局,、撫順市政府法制辦、撫順市人力資源和社會保障局、撫順市國土資源局等機關(guān)的相關(guān)負(fù)責(zé)人開始共同研討“如何實現(xiàn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴常態(tài)化”,。
最終,，這一研究結(jié)果寫進(jìn)了《撫順市縣（區(qū)）和市直部門目標(biāo)績效考核方案》，“行政機關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴”被歸納在其他工作一欄,，該欄分值占到總分值的15%,。
2016年8月，最高院發(fā)布通知再次明確“民告官要見官”,，要求政府負(fù)責(zé)人接受監(jiān)督,、敢于承擔(dān)責(zé)任。2016年年底,，省政府專門出臺《遼寧省加強和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作實施辦法》,，要求全省各級行政機關(guān)積極履行行政應(yīng)訴職責(zé)。
而早已探索,、開展這項工作的撫順中院,，在2016年底已經(jīng)交出了行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到47%的優(yōu)異成績單。
嚴(yán)抓落實
“一把手”出庭應(yīng)訴多方受益
在王昱的辦公桌上,，記者第一次看到了寫有“被傳喚人為市,、區(qū)政府，該政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)到庭參加庭審”字樣的傳票,。“雖然我的建議最終沒有變成相關(guān)規(guī)定,，但我們在具體實施時，對幾類情況仍然要求嚴(yán)格,。”王昱說,。
“在我們看來，只有遭遇‘臺風(fēng),、地震,、洪水、冰雹’這樣不可抗力時,，負(fù)責(zé)人才可以不出庭,，但也要提供情況說明，加蓋公章,，負(fù)責(zé)人簽字,。”王昱告訴記者，“由于個別負(fù)責(zé)人不愿參加庭審,，行政庭已經(jīng)向其主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了口頭反映,，告知再不出庭就要發(fā)出司法建議書了。”說到這兒,，王昱笑了,，今年上半年，撫順地區(qū)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為46.2%，出庭率較高,，一份司法建議書也沒發(fā)出去過,。
“‘一把手’出庭，好處都有哪些,？”記者發(fā)問,，王昱講述了一個具體案例。
多年來,，撫順市大伙房水庫周邊一直存在種植農(nóng)作物,、養(yǎng)殖水產(chǎn)的現(xiàn)象。2014年9月《遼寧省大伙房飲用水水源保護條例》出臺后,，一級保護區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁種植農(nóng)作物,、養(yǎng)殖水產(chǎn)，還禁止使用化肥,、農(nóng)藥,。“一級保護區(qū)就是上游水源，如果上游水源污染了,，那么沿線的城鎮(zhèn)用水都會出問題,。”王昱說，政府規(guī)定,，對已經(jīng)種植的農(nóng)作物鏟除后會給予適當(dāng)補償,。東洲區(qū)張黨子鄉(xiāng)二伙洛村（位于一級保護區(qū)）部分村民因?qū)ρa償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，不顧政府勸阻繼續(xù)種植農(nóng)作物,、使用化肥和農(nóng)藥,。政府部門強制鏟除時，與其中5位村民發(fā)生糾紛,。該5位村民狀告東洲區(qū)政府后,，時任該區(qū)副區(qū)長的彭偉（現(xiàn)任常務(wù)副區(qū)長）參與庭審，最終達(dá)成了行政和解,，及時化解了矛盾,。
5位原告之一的劉文忠告訴記者，自己從來都沒想到會在法庭上見到這個級別的領(lǐng)導(dǎo),，“彭副區(qū)長一點官架子都沒有，耐心聽我們的訴求,，開庭后很快就找到我們商量怎么和解,、怎么賠償，態(tài)度積極,，事情解決得也快,，這樣的政府我們老百姓信服！”
“我擔(dān)任政府法律顧問已經(jīng)19年了，從沒有‘民告官’,，到‘告官即見官’,，這真是一個巨大的進(jìn)步！”遼寧凱業(yè)律師事務(wù)所律師唐佳玉說,，“一把手”出庭應(yīng)訴節(jié)省了很多時間和流程,，“政府越來越重視行政案件，依法行政的職能也加強了,。”
記者在撫順縣采訪時,，縣委副書記、縣長李正古詳細(xì)地介紹了該縣的“行政應(yīng)訴經(jīng)驗”,，“國家對政府依法行政要求高,、要求嚴(yán)，撫順縣也把這項工作做實,、做到位,。”李正古表示，只有積極應(yīng)訴,，才能更全面地了解案情,，有利于庭前或庭后解決問題，案結(jié)事了,，不留后患,。
普法前置
讓行政機關(guān)學(xué)法、懂法,、用法
“每次開庭都可能面對老百姓的不理解甚至庭后圍堵,，會有畏難心理嗎？”記者向陳躍剛提問,。
“這個心理準(zhǔn)備我是有的,，我們出庭，就是為了表達(dá)政府正視問題,、積極解決問題的態(tài)度,，樣板意義很重要，做這件事情我責(zé)無旁貸,。”剛剛回答完問題,，陳躍剛又一次被村民們圍住了。
“說撫順縣樹立了樣板意義,，這話一點兒沒錯,。撫順市第一例行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，就是撫順縣的案子,。”王昱介紹說,。2016年審結(jié)了撫順縣8件案子,，相關(guān)負(fù)責(zé)人出庭7件，出庭率達(dá)87.5%,。“新?lián)釁^(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率也比較高,，有的負(fù)責(zé)人出庭還會發(fā)言做辯論，特殊原因不能出庭也會出具書面材料,，政府法治意識逐步增強,。”
記者了解到，自2015年起,，撫順中院行政庭就開展了對各個行政機關(guān)的“普法活動”,，給行政機關(guān)負(fù)責(zé)人講課，每年五六次,，數(shù)千人次參與,。“從審判實踐出發(fā)，講授相關(guān)法律是如何規(guī)定的,，該怎樣操作以及不依法行政會產(chǎn)生的嚴(yán)重后果,。”王昱告訴記者，普法之后,，行政機關(guān)出庭前的準(zhǔn)備工作更加完善,，庭審的質(zhì)量和效率顯著提升，2016年全年發(fā)改率為零,。
記者手記
推進(jìn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴歷來被視為促進(jìn)政府依法行政,、提升政府公信的標(biāo)志，近些年,，已經(jīng)從理論探討的層面走進(jìn)了立法層面,。但出庭應(yīng)訴的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人有可能面臨紅臉出汗、亮丑揭短的尷尬,，心生畏懼也在常理之中,。對于法院系統(tǒng)而言，推進(jìn)這項工作依然任重道遠(yuǎn),。
分析撫順地區(qū)行政機關(guān)出庭應(yīng)訴率高這個樣本后,，我們不難發(fā)現(xiàn)，其主要原因是當(dāng)?shù)攸h委政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視,主動出臺相關(guān)制度文件嚴(yán)格考核,。
這不失為一個良策,。
一方面，人民法院應(yīng)積極爭取黨委政府,、人大政協(xié),、社會各界的支持,促進(jìn)地方黨委政府出臺監(jiān)督考核辦法；另一方面,，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人是法治政府建設(shè)的“關(guān)鍵少數(shù)”,，就應(yīng)該承擔(dān)起推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要職責(zé),。
在依法治國的道路上,，作為被告的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，應(yīng)該成為一種常態(tài),。