“聚焦全面解決執(zhí)行難”系列報道之五——
今年初，省高級人民法院針對執(zhí)行難的問題,，強調要依靠各級黨委,，推動構建“黨委領導、政法委協(xié)調,、人大監(jiān)督,、政府支持、法院主辦,、部門配合,、社會參與”的綜合治理執(zhí)行難工作格局。認真落實《關于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督,、警示和懲戒機制建設的意見》,，健全違法失信懲戒機制，進一步擴大信用懲戒范圍,。夯實制度基礎,，凝聚社會共識，促進執(zhí)行難得到基本解決,。
法院執(zhí)行難,，難就難在不僅執(zhí)行隊伍自身建設需要進一步提高，同時有些少數(shù)被執(zhí)行人由于其特殊的“身份”,，給法院執(zhí)行制造了麻煩,，也導致執(zhí)行難。
6月21日,，沈陽市中級人民法院向社會公布了一批失信被執(zhí)行人名單,，共有285家單位，其中就有國企和政府機關等“特殊”被執(zhí)行人，這些“特殊”被執(zhí)行人成了“老賴”,，也成為法院執(zhí)行工作中的“障礙”,。
整裝待發(fā)
政府“老賴”進黑名單
目前，“特殊”被執(zhí)行人成為“老賴”并不罕見,。
今年3月31日,，兩份江西宜春市中級人民法院下發(fā)的執(zhí)行裁定書和執(zhí)行決定書成為“網(wǎng)紅”。
執(zhí)行決定書顯示,，宜春市下轄的奉新縣人民政府因違反財產報告制度,，且拒不履行生效法律文書確定的義務，宜春中院依據(jù)《民事訴訟法》和《最高人民法院關于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》等規(guī)定,，將其納入失信被執(zhí)行人名單,。
也就是說，奉新縣政府變成了人們口中的“老賴”,。
4月6日,，湖南長沙市天心區(qū)人民法院在其官方微信公眾號上也曝光了當?shù)匾徽?ldquo;老賴”賴賬八年的相關情況，并公開“追債”：“還不履行,，法院將出重拳,！”
被天心區(qū)人民法院公開喊話的是長沙市開福區(qū)伍家?guī)X街道辦事處。
法院官微消息顯示,，2007年7月26日,，湖南某科技有限公司向開福區(qū)人民法院提起民事訴訟，要求被告開福區(qū)伍家?guī)X街道辦事處支付某項目轉讓款170萬元,，并承擔違約金,。2008年1月12日，開福區(qū)人民法院開庭審理此案后,，對此案作出一審判決：伍家?guī)X街道辦事處支付原告項目轉讓款170萬元。2009年5月4日,，長沙市中級人民法院對此作出二審判決,，駁回伍家?guī)X街道辦事處的上訴，維持原判,。判決生效后,，案件進入執(zhí)行程序，但開福區(qū)伍家?guī)X街道辦事處一直未履行判決,。2014年,，長沙市中級法院將此案指定天心區(qū)人民法院執(zhí)行。
據(jù)了解,，2014年9月23日,，天心區(qū)人民法院曾向開福區(qū)伍家?guī)X街道辦事處下達《執(zhí)行通知書》，然而該街道辦事處收到相關法律文書后，卻當起了“老賴”,。2016年4月,，天心區(qū)人民法院先后將伍家?guī)X街道辦事處及辦事處法定代表人納入失信被執(zhí)行人名單。
事實上,，政府“老賴”上征信黑名單已非一時一地的個案,。記者注意到，今年4月1日,，微信公眾號“金融深度”曾做過一個統(tǒng)計,，截至當時，全國共480多個地方政府在失信黑名單上,，這其中包括20個市,、縣(區(qū))人民政府。隨后澎湃新聞檢索中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)信息進行一一核實,，證實這份名單全部屬實,。
另外2016年11月，新華社記者在全國法院失信被執(zhí)行人名單信息系統(tǒng)中發(fā)現(xiàn),，截至當時,，被納入失信“黑名單”的“官員失信”案件超過1100件。失信分為政務失信和個人失信,，債務主要體現(xiàn)在工程款,、借貸款等方面。
劍指“特殊”被執(zhí)行人
長期以來,，個別黨政機關,、公職人員、人大代表以及其他具有特殊地位和身份的被執(zhí)行人面對法院生效裁判確定的義務,，不僅不履行法律義務,，反而利用自身優(yōu)勢做起了特殊“老賴”，難道對這些特殊“老賴”就沒有辦法了嗎,？
在2015年9月21日,，黑龍江省齊齊哈爾市中級人民法院印發(fā)《關于對具有人大代表、政協(xié)委員,、公務員及中共黨員身份的失信被執(zhí)行人建議有關機關依法,、依紀處理的意見》，對具有人大代表,、政協(xié)委員,、公務員和中共黨員等4種“特殊身份”的失信被執(zhí)行人進行常態(tài)化治理，促其積極履行法院生效判決確定的義務,，自覺遵守黨紀國法,，維護良好形象,，積極做誠信社會建設的倡導者和先行者。
“特殊身份”人員以偽造證據(jù),、暴力,、威脅等方法妨礙、抗拒執(zhí)行,，以虛假訴訟,、虛假仲裁或者以隱匿、轉移財產等方法規(guī)避執(zhí)行,，違反財產報告制度,，違反限制高消費令，無正當理由拒不履行執(zhí)行和解協(xié)議,，以及其他有履行能力而拒不履行生效法律文書確定義務等不履行生效判決的失信情形,給法院執(zhí)行設置了困難,。
2016年11月，大連市中級人民法院發(fā)布了《關于敦促特殊被執(zhí)行主體履行義務的公告》(下以簡稱《公告》),，以強化涉特殊主體案件被執(zhí)行人的信用監(jiān)督,、警示和懲戒。
該《公告》從特殊主體范圍,、懲戒措施和工作程序三個方面加以明確和規(guī)范,。明確特殊主體包括國家公務員、事業(yè)單位工作人員,、中共黨員,、各級黨代會代表、各級人大代表和政協(xié)委員,、道德模范,、慈善類獎獲得者等自然人義務主體及黨政機關、事業(yè)單位,、社團組織,、國家出資企業(yè)、集體企業(yè),、村委會(居委會)等基層群眾自治組織和各類文明單位等單位義務主體,。
該《公告》規(guī)定，對特殊主體的被執(zhí)行人,，在法院通知履行義務期限內沒有主動履行生效裁判確定義務或未按規(guī)定要求提供財產報告令，且未與申請執(zhí)行人達成執(zhí)行和解協(xié)議的,，人民法院除對其一律納入失信被執(zhí)行人名單并下達限制消費令外,，還將對特殊主體為自然人的被執(zhí)行人，一律將其失信情況抄告其所在單位,、同級組織,、人事和紀委監(jiān)察部門及道德模范,、慈善類獎授予單位，并建議按相關規(guī)定予以組織處理和對其在晉職晉級,、榮譽獲得等方面進行限制和禁止,，對已列入失信名單的黨代會代表、人大代表,、政協(xié)委員,，一律將其失信情況抄告其所在委員會及選舉單位，并建議不再作為組織推薦的候選人,；對已列入失信名單后獲得的道德模范的被執(zhí)行人,，一律通知和建議授予單位予以撤銷。對特殊主體為單位的被執(zhí)行人,，一律將其失信情況抄告其上級黨委主管部門和紀委監(jiān)察部門,，同時抄告綜合治理部門，并建議將其納入黨風廉政建設主體責任和監(jiān)督范圍,，以及建議將其履行義務情況納入社會治安綜合治理目標責任考核的內容,；在窮盡財產調查措施仍未發(fā)現(xiàn)其有可供執(zhí)行財產時，將對其所在單位發(fā)生債務以后的財務狀況進行審計處理,。審計結論將視情抄送紀委監(jiān)察機關,。
對特殊被執(zhí)行人敢于發(fā)力，顯示了法院執(zhí)行的主動性,，堅守正道,、弘揚正氣、勇于擔當,，是破解執(zhí)行難的根本,。
2008年，湖南某公司與大連某公司簽訂了鍋爐脫硫工程合同,。工程完工后,，大連某公司不僅沒有如約支付湖南某公司的工程款，反而于2013年7月以工期及工程質量存在問題向大連中院起訴湖南某公司,，湖南某公司隨后提起反訴,。經(jīng)有關部門鑒定工程質量后，大連中院于2016年5月3日一審判決大連某公司向湖南某公司支付工程款及利息1200萬元,。大連某公司向省高院提起上訴,，2016年12月經(jīng)省高院終審判決，維持原判,。大連某公司拒不履行法院判決,。今年3月27日，湖南某公司向大連中院申請強制執(zhí)行,。但大連某公司仍拒不配合法院執(zhí)行,。大連某公司是大型國有企業(yè),，其法定代表人邵某系大連市政協(xié)委員。執(zhí)行人員依照大連中院制定的《關于涉特殊主體案件執(zhí)行工作規(guī)定》與被執(zhí)行人邵某進行了交談,，嚴肅告誡其如繼續(xù)一意孤行,，將依照該規(guī)定中有關內容，除對其納入失信被執(zhí)行人名單予以信用懲戒外,，還將其失信信息抄送其上級組織和紀檢監(jiān)察部門,，并特別強調將向市政協(xié)發(fā)送司法建議書，建議暫停其政協(xié)委員資格并不得作為下屆政協(xié)委員的候選人,。至此,，邵某態(tài)度迅速轉變，當場表示盡快履行法律義務,，最終于4月末將工程款及利息,、執(zhí)行費等共計1458萬元轉入法院賬戶。
“最近,，大連市又出臺了《推進失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒機制建設的實施意見》,，大連兩級法院將嚴格按照這兩個指導性文件規(guī)定，嚴格執(zhí)法,，決不能再讓特殊‘老賴’繼續(xù)賴下去,。”大連中院執(zhí)行局負責人說。
不斷加大執(zhí)行力度
雖然法院采取各種措施圍剿“特殊”老賴,，但法院不斷加大執(zhí)行力度,同時也說明了“特殊”老賴的確特殊,，是執(zhí)行難中的硬結。今年4月開始,，大連市中院開展了為期三個月的“春雷行動”,，預計到6月末結束，這是一次執(zhí)行攻堅戰(zhàn),，將拒不履行申報財產義務或申報不實的被執(zhí)行人,、涉場地和房屋騰退執(zhí)行案件、涉黨政機關和公職人員案件作為執(zhí)行攻堅的重點,。大連中院明確將黨政機關,、公職人員、人大代表,、政協(xié)委員等特殊執(zhí)行主體列為失信曝光,、懲戒的重點，對不主動履行生效法律文書確定義務的,，先行對其約談,。對經(jīng)教育仍不履行的，在按大連中院于2016年11月發(fā)布的《關于涉特殊主體案件執(zhí)行工作規(guī)定(試行)》進行懲戒的同時,，還將依法對其實施集中曝光,、罰款、拘留等處罰措施,；對單位為被執(zhí)行人的,，對其法定代表人或直接責任人員依法予以罰款、拘留處罰,。
沈陽市某區(qū)法院一名法官表示,，面對“特殊”被執(zhí)行人，法院執(zhí)行工作還是要繼續(xù)走一段艱難的路,。這些“特殊”被執(zhí)行人受傳統(tǒng)意識影響,，有一種優(yōu)越感，總覺得法律不會約束自己,，或者自己能想辦法對付法律,，因此漠視自己的法律義務。除了傳統(tǒng)意識,，還有地方保護主義思想,，這些與法律有悖的意識和思想仍會干擾法院的執(zhí)行工作。沈陽市法院審理行政訴訟案件就是實行的異地交叉審理,，這是法院為了減少地方行政干預而采取的措施,，但同時說明了地方保護主義的存在。在法院執(zhí)行工作上地方保護主義妨礙了執(zhí)行工作,，所以說,，執(zhí)行難還要繼續(xù)攻堅。
去年,，省高院就將一個艱巨執(zhí)行任務交給在執(zhí)行工作方面有創(chuàng)新經(jīng)驗和敢于執(zhí)法的沈陽市和平區(qū)人民法院執(zhí)行局,。指定和平區(qū)法院執(zhí)行局到異地執(zhí)行一起案件。省高院直接指定區(qū)級法院執(zhí)行還是比較少見的,。
這起案件較為典型,。被執(zhí)行人是遼東地區(qū)某市的區(qū)人大代表，其長期拒不履行法院判決確定的義務,，但因種種原因,，當?shù)胤ㄔ弘y以執(zhí)行，在當?shù)卦斐刹涣加绊?，引起了省高院的注意,。和平區(qū)法院執(zhí)行局經(jīng)過調查,向該區(qū)人大發(fā)出了司法建議書,要求罷免該被執(zhí)行人的人大代表資格，并說明被執(zhí)行人拒不履行法律義務的嚴重后果,。于是該區(qū)人大加大工作力度,，做被執(zhí)行人的工作，該被執(zhí)行人很快履行完畢,。
遼南地區(qū)某市被執(zhí)行人也是一位有特殊身份的人,，長期不履行法律義務,，同樣，和平區(qū)法院執(zhí)行局受省高院指定執(zhí)行,，目前此案正在執(zhí)行中,。
沈陽市和平區(qū)法院執(zhí)行局局長張冶說，針對特殊身份的“老賴”,，法院會向當?shù)厝舜蟀l(fā)函,，建議罷免人大代表后，對這類人員進行司法拘留,。而那些政協(xié)委員如果成為“老賴”的話,，則直接拘留罰款，然后向政協(xié)有關部門通報,。對那些拒不履行法律義務的公務員,，法院會向有關組織人事或紀檢監(jiān)察部門提出司法建議，對其約談,，并建議依據(jù)相關規(guī)定給予工作考評不稱職,，調離原崗位或原系統(tǒng)，取消提拔,、重用,、晉級、晉職資格,，予以降職,、免職、撤職直至開除公職等處理,。法院也可對其拘留,，上失信被執(zhí)行人名單。現(xiàn)在,，法院主動作為,，對公務員、人大代表,、政協(xié)委員以及部門負責人等特殊人員采取強制措施,，作用大，效果好,。
依法執(zhí)行
政府“老賴”危害巨大
遼寧社會科學院法學研究所邵琰博士在接受本報記者采訪時表示,，執(zhí)行難問題長期以來制約著人民法院的工作開展，在法院執(zhí)行中所反映出來的種種失信現(xiàn)象表明,，以政府“老賴”為代表的特殊被執(zhí)行主體失信問題,，是造成法院執(zhí)行難的重要原因之一。
邵琰認為，黨政機關,、國有企事業(yè)單位及其公職人員,，人大代表、政協(xié)委員等本應當成為講誠信,、遵法紀的楷模,，但此類特殊主體卻不履行生效法律文書確定的義務，凸顯出了他們對法律缺乏最基本的敬畏之心,，沒有把自己真正納入到法律的約束之中，如此一來不僅嚴重損害了黨員干部隊伍的形象,，透支了黨政機關的公信力,，使政府陷入“塔西佗陷阱”，還損害了法律的尊嚴,，妨害了社會誠信體系建設,。
省委黨校法學部副書記楊大越也表示，政府本應是權威的象征,，是一切公義的化身,，政府的赫然上榜無疑為法院失信名單增添了一抹“特殊”的陰霾。
“政府對生效的法院裁判置若罔聞,，公然出現(xiàn)在失信人員的名單上,，是對《憲法》公開的違背，是對政府信用,、法院公平,、法律權威的公然踐踏，破壞了黨和政府的公正性和權威性,，在社會上造成了‘只許州官放火不許百姓點燈’的惡劣影響,，為我國全面推進依法治國方略添加了莫大的阻力?？梢哉f,，政府‘老賴’不除，‘法律面前人人平等’只是一句口號,，依法治國就無法真正實現(xiàn),。”楊大越說。
對于政府“老賴”的形成,，有專家認為原因有三：一是政府沒有履行法院判決的能力,；二是政府缺乏履行法院判決的意愿；三是“新官不理舊債”的法盲思想作祟,。
對此楊大越認為這三個原因只是表象,，深層次的原因是：一、現(xiàn)有的政府預算決算體制讓政府履行法院判決缺乏支付違約金或賠償金的合法依據(jù)；二,、權力不受制約導致拒絕履行法院判決有恃無恐,；三、是否履行法院判決對政府新任官員沒有任何影響,。
“根據(jù)我的統(tǒng)計,，政府出現(xiàn)在失信名單上的多數(shù)情況是政府沒有嚴格履行各種民商事協(xié)議，而本是履行服務,、管理職能的政府多次涉足到民商事經(jīng)濟糾紛中,，顯然暴露了政府過多干預或者過度參與市場經(jīng)濟的問題，這也是產生政府‘老賴’的根本原因,。”楊大越說,。
一票否決、刑事責任……讓政府不敢當“老賴”
作為一名長期關注法院執(zhí)行改革的律師,，北京才良律師事務所主任王才亮認為,，很多年以來，法院就在喊“執(zhí)行難”,。而所謂執(zhí)行難,，根子還是在于執(zhí)行力度不夠。
對于政府“老賴”,，王才亮律師表示,，依照《民事訴訟法》及最高法《關于公布失信被執(zhí)行人名單信息若干規(guī)定》等規(guī)定，被納入失信被執(zhí)行人名單后,，相關政府部門的主要領導,，在乘坐飛機、高鐵及入住星級酒店等高消費的時候,，都要受到一定限制,。
而如果失信被執(zhí)行人違反限制進行高消費，將被依法拘留,、罰款,；情節(jié)嚴重，構成犯罪的,，還將被追究刑事責任,。這些具體到人、實實在在的處罰,，如果嚴格落實監(jiān)督工作,，會有一定的震懾、警戒作用,。
王才亮強調,，如果上述措施都不管用，還有刑責，“《刑法》第三百一十三條規(guī)定,，對人民法院的判決,、裁定有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行，情節(jié)嚴重的,，處三年以下有期徒刑,、拘役或者罰金；情節(jié)特別嚴重的,，處三年以上七年以下有期徒刑,，并處罰金。其中還特別提到,，單位犯前款罪的,，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,，依照前款的規(guī)定處罰。”王才亮說,。
楊大越認為,，杜絕政府“老賴”的根本手段是明確政府的權力范圍，盡快制定科學合法的權力負面清單,，將政府干預,、參與市場經(jīng)濟的程度控制在一個合理的范圍內。政府因正常干預,、參與市場經(jīng)濟而導致的“老賴”行為,，目前法院只是采取公布失信名單、凍結政府賬戶,、限制相關責任人出行條件和住宿條件等手段,。但是，凍結政府賬戶的行為可能直接影響到政府服務,、管理職能的正常履行,，同時限制相關責任人出行和住宿條件的手段也是隔靴搔癢。
對此,，楊大越建議,，首先政府財政可以為履行法院判決墊付資金，但是政府必須在事后對相關責任人依法進行追償,，以保障納稅人的合法權益,；其次，依據(jù)《刑法》第三百一十三條的規(guī)定,，對政府“老賴”的相關責任人依法落實拒不履行法院裁判罪的刑事責任,；最后，針對“新官不理舊賬”的情況，要同時追究產生政府所賴判決的相關責任人和現(xiàn)任政府拒不執(zhí)行法院判決的相關責任人的法律責任,，將兩種情況都納入到公務員政績考評體系當中來,，并由法院通知同級紀委和同級人大，對相關責任人進行黨內紀律處分,，并對以后的人事任命產生消極影響,。
邵琰則認為，未來針對特殊主體的執(zhí)行方面應堅持多管齊下,、綜合施策,，著重探索如何去構建不敢、不能也不想失信的長效機制,。
邵琰建議,，首先應進一步健全懲戒機制，問責懲戒乏力,、失信成本過低是特殊主體失信現(xiàn)象屢禁不絕的重要原因之一,。目前，一些地方以紀檢監(jiān)察部門約談,、組織處理或紀律處分等方式督促失信官員履行人民法院的判決,，或對失信官員的干部任職選調、晉級評優(yōu)等考核中“一票否決”,，較好地提高了失信成本,，降低了官員失信現(xiàn)象的發(fā)生。其二應著力構建失信防范機制,，進一步建立健全對特殊主體執(zhí)行的協(xié)作聯(lián)動機制,，逐步從法律、政治,、經(jīng)濟,、輿論、道德和生活等各個方面布網(wǎng),，令特殊主體無法失信,。第三還應注重完善特殊主體的自律機制，要把官員失信現(xiàn)象扼殺在搖籃里,，需要這些特殊主體樹立正確的“三觀”,，不斷加強誠信意識和規(guī)則意識，真正深刻地認識到他們的失信行為給國家和社會所造成的負面影響,，自動自覺地履行人民法院生效判決中所確定的法律義務,。
王才亮認為，對于近年多次曝光的政府“老賴”,，為什么很少見到追究刑事責任的呢,？說到底,，還是執(zhí)法問題。
“這個問題不解決,，依法行政與司法公正就很難實現(xiàn),，政府當‘老賴’的行為就難以根絕。所以,，根子上該反思的,，還是如何讓法院的腰桿子硬起來，用法律武器讓政府‘老賴’就范,。”
法院針對這些“特殊主體”專門發(fā)出公告,，對其采用特殊措施，的確讓一些人感到“有些尷尬”,，但依法治國必須堅決走下去,。依法執(zhí)行最終會解決執(zhí)行難。最近,，重慶市高院對具有國家公職人員等特殊身份的失信被執(zhí)行人,，人民法院除依法采取強制執(zhí)行措施外，還將向相關部門予以通報,，建議有關職能部門依法依紀嚴肅處理,。南充市順慶區(qū)法院召開會議，會議決定對被執(zhí)行人為領導干部,、國家工作人員的特殊主體當事人進行逐一約談……
老賴們,，別幻想拒絕執(zhí)行,，主動履行義務吧,！