——專(zhuān)訪省法學(xué)會(huì)自貿(mào)區(qū)法治研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、沈陽(yáng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、沈陽(yáng)大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究所所長(zhǎng)高小珺
高小珺
遼寧法制報(bào)：今年1月13日，沈陽(yáng)大學(xué)成立自貿(mào)區(qū)研究所，這也是我省首家自貿(mào)區(qū)研究所,。請(qǐng)問(wèn)當(dāng)時(shí)基于什么原因成立的這個(gè)研究所？
高小珺：去年8月，黨中央,、國(guó)務(wù)院決定在遼寧等7個(gè)省及直轄市設(shè)立第三批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（下稱(chēng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）。今年3月31日,，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》,。作為地方高校我們有服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在遼寧建立,，對(duì)于地方高校而言,，有著一種天然的自覺(jué)。沈陽(yáng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院的各專(zhuān)業(yè)與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)密切相關(guān),，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和高校轉(zhuǎn)型發(fā)展需要,，沈陽(yáng)大學(xué)于2017年1月13日正式掛牌成立“沈陽(yáng)大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究所”，研究所的成立為沈陽(yáng)大學(xué)服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì),，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造了又一新的平臺(tái),。
研究所成立后開(kāi)展了一系列卓有成效的工作，其中比較有代表性的：一是姜偉教授連續(xù)在《環(huán)球日?qǐng)?bào)》和《遼寧日?qǐng)?bào)》理論版發(fā)表5篇學(xué)術(shù)文章和專(zhuān)訪,，對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的政策進(jìn)行權(quán)威解讀,，受到媒體關(guān)注；二是在法律出版社出版了由我和沈陽(yáng)市律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)孫長(zhǎng)江編著的《遼寧自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法律制度研究》,，以及由我和北京大成（沈陽(yáng)）律師事務(wù)所高大石律師編著的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新和法律保障》,，這兩部著作可以說(shuō)是遼寧設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以來(lái)最早出版的相關(guān)研究成果。
遼寧法制報(bào)：在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)（遼寧）自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》中，關(guān)于遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)的表述中提到,，“……營(yíng)造法治化,、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境……”,，將法治化居于一個(gè)極為重要的位置,。請(qǐng)問(wèn)法治化對(duì)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展究竟有哪些重要作用？
高小珺：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與20世紀(jì)我國(guó)改革開(kāi)放所采用的政策優(yōu)惠模式完全不同,，它不是形成“政策洼地”,，而是打造制度創(chuàng)新的高地，是在相關(guān)法律未作修改的情形下展開(kāi)的,，在這種背景下,，區(qū)域性改革如何依法推進(jìn)便成為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中面臨的重要課題。任何實(shí)質(zhì)性的制度創(chuàng)新都需要突破現(xiàn)行法律,、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定,，重大改革要于法有據(jù)，要實(shí)現(xiàn)立法與改革協(xié)調(diào)同步,，這是全面深化改革新時(shí)期中央提出的新要求,。
通常我們認(rèn)為法律與政策相比，法律具有穩(wěn)定性,、規(guī)范性,、滯后性的特征，更多強(qiáng)調(diào)法律對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的規(guī)范和保障作用,。但是,，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展了法律還在強(qiáng)調(diào)其穩(wěn)定性，不能與時(shí)俱進(jìn),，就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到阻礙作用,。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，面臨現(xiàn)行法律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的矛盾,。因此,，要從頂層設(shè)計(jì)的層面來(lái)考慮創(chuàng)設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法進(jìn)而運(yùn)用法律的功能來(lái)保障自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的運(yùn)行。
遼寧法制報(bào)：遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法治建設(shè),，怎樣才能既體現(xiàn)國(guó)家法治的統(tǒng)一性,，又在法律制度創(chuàng)新和具體的法治工作中充分凸顯遼寧的地緣優(yōu)勢(shì),、發(fā)揮地方特色,？對(duì)此您有哪些建議？
高小珺：我國(guó)采用單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式,，中央與地方的事權(quán)有嚴(yán)格的界限,，與此同時(shí)，我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一而分層次的立法體制，中央與地方的立法權(quán)限也有嚴(yán)格的界限,?！读⒎ǚā芬粤信e的方式明確中央專(zhuān)屬立法事項(xiàng)，以概括的方式規(guī)定了地方性法規(guī)可以規(guī)范的事項(xiàng),，厘清了國(guó)家立法與地方立法的權(quán)限邊界,。
從遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案賦予的六大方面任務(wù)來(lái)看，其內(nèi)容涉及稅收,、海關(guān),、金融、外資,、外貿(mào)等國(guó)家事權(quán),。從立法角度看，這些內(nèi)容屬于《立法法》第八條列舉的民事基本制度,、基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政,、稅收、海關(guān),、金融和外貿(mào)領(lǐng)域的基本制度,，屬于中央專(zhuān)屬立法權(quán)限，國(guó)家現(xiàn)行法律,、行政法規(guī)對(duì)上述領(lǐng)域均有明確規(guī)定,。但是遼寧在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)地方立法過(guò)程中，可以在一些領(lǐng)域進(jìn)行深入探索,，如投資貿(mào)易便利化領(lǐng)域的海關(guān)貨物運(yùn)輸,、產(chǎn)業(yè)資金進(jìn)出、外國(guó)人員進(jìn)出居留等,；金融領(lǐng)域的小額貸款,、融資擔(dān)保、商業(yè)保理等,；稅收領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)有重要推進(jìn)作用的稅收政策,，如特殊領(lǐng)域的企業(yè)所得稅抵免等，以及影響宏觀經(jīng)濟(jì)較小的地方稅種,，如房產(chǎn)稅,、契稅等方面。遼寧在制定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例的過(guò)程中既要解放思想,、勇于探索,，又要樹(shù)立底線思維，嚴(yán)格維護(hù)國(guó)家法治的統(tǒng)一,。
遼寧法制報(bào)：作為中國(guó)首個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū),，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行已經(jīng)三年多,。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在用法治思維和法治手段推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方面，有哪些成功的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒,？在立法,、行政、司法三方面,，分別能給遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提供哪些經(jīng)驗(yàn),？
高小珺：建立上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是國(guó)家戰(zhàn)略，中央賦予上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的使命,，將其作為推進(jìn)改革開(kāi)放的試驗(yàn)田,，經(jīng)過(guò)測(cè)試形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn),，發(fā)揮示范帶動(dòng)作用,。經(jīng)過(guò)三年多的運(yùn)行，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)現(xiàn)有法律制度和治理模式提出了新要求,，法治成為新一輪改革開(kāi)放的關(guān)鍵詞,。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一路走來(lái)，始終遵循“先立后破”“立法先行”“重大改革于法有據(jù)”的要求,，其法治路徑已成功地被后來(lái)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所復(fù)制,。
自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法具有鮮明的時(shí)代特征，不是在無(wú)法可依,、無(wú)章可循的情況下要求國(guó)家立法機(jī)關(guān)授權(quán)就地方可以先行先試事項(xiàng)制定地方性法規(guī),，而是要求國(guó)家立法機(jī)關(guān)授權(quán)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫停實(shí)際上不適應(yīng)的國(guó)家現(xiàn)行法律、法規(guī),。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法律的變動(dòng)和調(diào)整就是以全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的方式實(shí)施的,。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)授權(quán)決定在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施“三資企業(yè)法”（《外資企業(yè)法》《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》）中有關(guān)行政審批部分的條款。在國(guó)家層面沒(méi)有針對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制定專(zhuān)門(mén)法律,、行政法規(guī)的情況下,，作出授權(quán)決定是確保自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試在法治軌道上運(yùn)行的必由之路。遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)立法也一定是復(fù)制和借鑒上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的做法,，以授權(quán)決定的方式暫時(shí)調(diào)整實(shí)施現(xiàn)行有效的法律,、行政法規(guī)及地方性法規(guī)。
深化行政管理體制改革,，加快政府職能轉(zhuǎn)變,，也是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的重要任務(wù)之一。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立了以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為核心的投資管理新體制,，這一創(chuàng)新體現(xiàn)了兩個(gè)法治理念的確立,，一是外國(guó)投資者在清單外采用備案制，體現(xiàn)了法無(wú)禁止即自由的理念,；二是政府管理者從事前審批到事中,、事后監(jiān)管，遵循了法無(wú)授權(quán)不可為的理念,。負(fù)面清單制度劃清了政府和市場(chǎng)的邊界,，明確政府該放的權(quán)力放到位，該管的事情要管好,。因此,，遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)在行政領(lǐng)域也應(yīng)當(dāng)做到“放、管,、服”,，即在政府職能轉(zhuǎn)變方面真正做到放得更活、管得更好,、服務(wù)更優(yōu),。
隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)，進(jìn)入司法領(lǐng)域的涉自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)案件會(huì)不斷增加,，從上海等地審判機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看：一是各級(jí)法院在總體部署上要考慮審理自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)糾紛的特殊性,，包括涉外因素的審判理念調(diào)整；二是審判機(jī)構(gòu)的設(shè)置,，包括授權(quán)設(shè)立法院,、法庭；三是法官的審判理念和知識(shí)儲(chǔ)備的更新,。當(dāng)制度創(chuàng)新帶來(lái)的糾紛缺乏法律明文規(guī)定時(shí),，法官應(yīng)當(dāng)以商法思維解讀政策，注意自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特殊性,，正確判定行為效力,、合同效力，維護(hù)交易穩(wěn)定和安全,，對(duì)于因自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革而出現(xiàn)的新類(lèi)型案件,，應(yīng)當(dāng)正確理解相關(guān)的政策，充分注意新型業(yè)態(tài)的行業(yè)慣例和自治性規(guī)范,，形成合理的裁判規(guī)則,，正確引導(dǎo)市場(chǎng)秩序的建立。
遼寧法制報(bào)：遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在未來(lái)的法治建設(shè)過(guò)程中可能面臨著怎樣的挑戰(zhàn),？有哪些需要特別注意的問(wèn)題,？
高小珺：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)必須要有完善的法治基礎(chǔ)。目前,，調(diào)整自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的制度規(guī)范體系初步確立,，但是依然不夠完善，遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在未來(lái)的法治保障方面首先面臨的是出臺(tái)《中國(guó)（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》,。
在制定遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例的過(guò)程中,，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這樣幾個(gè)原則：
一是以國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《中國(guó)（遼寧）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》為基礎(chǔ),，以國(guó)內(nèi)其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法的成功經(jīng)驗(yàn)為參照，以支持制度創(chuàng)新為立法核心,，以可復(fù)制,、可推廣為基本要求，以體制機(jī)制創(chuàng)新為重點(diǎn),，既要體現(xiàn)普遍性原則,，又要反映遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)不同的創(chuàng)新領(lǐng)域和創(chuàng)新業(yè)態(tài)，以及東北振興,、“一帶一路”建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施,，形成具有遼寧特色的地方性法規(guī)。
二是要處理好改革的階段性與法律的相對(duì)穩(wěn)定性的關(guān)系,。在條例制定過(guò)程中注意預(yù)留制度創(chuàng)新空間,，對(duì)先行先試成熟事項(xiàng)以地方性法規(guī)的形式固化下來(lái)，對(duì)一些改革創(chuàng)新仍在持續(xù)深化的內(nèi)容,，采用概括的表述方法,，為未來(lái)的制度創(chuàng)新預(yù)留空間。
三是要準(zhǔn)確把握中央立法權(quán)與地方立法權(quán)的界限,。嚴(yán)格恪守與國(guó)家立法不相抵觸的底線,，對(duì)屬于中央專(zhuān)屬立法權(quán)限范圍，如投資,、貿(mào)易,、金融、航運(yùn),、稅收等事項(xiàng),，結(jié)合國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《中國(guó)（遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》作出實(shí)施性、細(xì)化性,、闡述性或提示性規(guī)定,。對(duì)屬于地方立法權(quán)限范圍的，如行政管理體制改革,、打造國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境,、深化國(guó)資國(guó)企改革、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型,、促進(jìn)科技創(chuàng)新等領(lǐng)域可以作出創(chuàng)制性規(guī)定,。
四是要與國(guó)家層面行政審批制度改革的要求相一致。在條例起草,、審議過(guò)程中,，正確處理好兩者的關(guān)系，在準(zhǔn)確解讀政策的基礎(chǔ)上,，對(duì)《中國(guó)（遼寧)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》及現(xiàn)有的政策性規(guī)定的核心內(nèi)容進(jìn)行概括,、提煉,，并將政策性語(yǔ)言轉(zhuǎn)化為法律性語(yǔ)言；同時(shí),，要嚴(yán)格區(qū)分兩者不同的功能,、作用，避免照抄照搬政策性規(guī)定,，避免將相關(guān)政策直接植入條例。
遼寧法制報(bào)：日前,，依托沈陽(yáng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,、沈陽(yáng)大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究所成立的遼寧省法學(xué)會(huì)自貿(mào)區(qū)法治研究會(huì)已經(jīng)正式成立，作為會(huì)長(zhǎng),，請(qǐng)問(wèn)研究會(huì)的下一步工作重點(diǎn)是什么,？
高小珺：遼寧自貿(mào)區(qū)法治研究會(huì)的成立標(biāo)志著遼寧省法學(xué)會(huì)已經(jīng)形成了有效整合省內(nèi)法學(xué)、法律界研究自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)力量的新機(jī)制,。在未來(lái)的工作中我們要凝聚遼寧法治研究的力量,，為遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治建設(shè)提供智力支持。研究會(huì)將成為大家交流思想,、研究問(wèn)題,、建言獻(xiàn)策的學(xué)術(shù)平臺(tái)，未來(lái)我們將與省,、市有關(guān)部門(mén)和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)企業(yè)緊密對(duì)接,，在論文發(fā)表、課題承擔(dān),、決策咨詢(xún)等方面為全體會(huì)員提供支持與幫助,，在自貿(mào)區(qū)法治研究會(huì)的平臺(tái)上有效推進(jìn)法學(xué)研究、法學(xué)教育和法治實(shí)踐的深度融合,，努力形成有價(jià)值的研究成果,，服務(wù)于遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略，讓研究會(huì)真正成為遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法治研究的智庫(kù),。